基本案情

        张某，中共党员，某国有企业领导人员。经批准，2024年3月11日至3月15日，张某带领该公司业务部3人赴国外某城市参加某论坛会议并开展相关公务活动。3月15日，完成此行公务活动后，团组内成员提议，难得出国，已完成既定公务，正好赶上周末，可在“周边转转”。张某在确定机票改签不增加费用，且全体组员达成共识“延长行程期间产生费用本人承担”的情况下，擅自同意将既定返程时间延长至3月17日，并带领团组人员在出访城市及周边城市参观游览。回国后，张某带领团组及时总结公务开展情况并提交出访报告。经查，张某等人自行参观游览期间的交通费、食宿费等费用均由本人承担，回国后没有领取3月16日至17日的差旅补助。

        分歧意见

        张某作为国有企业领导人员、因公出国（境）团组负责人，在确定机票改签不增加费用的情况下，擅自决定延长返程时间和团组成员自费参观游览，其行为是否属于违纪行为，存在两种观点。

        第一种观点认为：张某因公务出国，完成公务后经同行人员提议，临时起意决定延长返程时间、利用周末在出访城市及周边城市自费参观，确有不妥，但情有可原，尤其是张某已尽到注意义务，没有增加公务差旅费用，不宜认定为违纪行为，可以给予谈话提醒、批评教育等处理。

        第二种观点认为：张某作为国有企业领导人员、因公出国（境）团组负责人，违反临时出国（境）团组管理制度，未经请示报告，擅自决定延长在国（境）外期限，变更公务行程，根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百四十七条规定，“临时出国（境）团（组）或者人员中的党员，擅自延长在国（境）外期限，或者擅自变更路线的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分”，应认定张某的行为违反工作纪律，给予相应党纪处分。

        定性分析

        笔者同意第二种观点，张某系因公临时出国（境），作为团组主要负责人，擅自决定延长在国（境）外期限、变更路线，违反了工作纪律。第一种观点存在纪法认识误区，在实践中具有一定的代表性，应当予以澄清与纠正。

        一、准确理解《条例》第一百四十七条规定

        党和国家对因公临时出国（境）行为实行严格管理，执行更高标准的纪律要求。2003年《条例》第六十九条规定，“临时出国（境）团（组）或者人员中的党员，擅自延长在国（境）外期限，或者擅自变更路线，造成不良影响或者经济损失的，对主要责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分”。2015年修订《条例》时，将此条内容调整到“对违反工作纪律行为的处分”中的第一百二十三条，并删除了“造成不良影响或者经济损失的”这一限定要求，体现了对此类行为的从严要求，这个变化也使该行为从“结果犯”变成“行为犯”，即临时出国（境）团（组）或者人员中的党员，一旦擅自延长在国（境）外期限，或者擅自变更路线，就应当对相关责任者给予纪律处分。2018年《条例》和现行《条例》沿用了这一标准。

        二、准确把握擅自延长在国（境）外期限或擅自变更路线行为

        根据相关规定，因公出国（境）管理明确计划报批、量化管理、计划审核、计划执行环节，突出强调审批和计划的必要性和重要性，应当严格按照批准方案开展在国（境）外的活动，不得擅自更改，确保国（境）外公务活动的严肃性和规范性。即便因为工作需要或意外情况变更出国（境）路线，确需延长在国外、境外期限或者确需变更出访、考察、学习路线的，也应及时请示；若确来不及请示的，也应当在事后及时报告说明。

        本案中，从主观上看，张某作为因公临时出国（境）团组的负责人，应当了解外事工作具有严格的纪律要求，严格按行程计划履行公务，团员个人提议或是团组集体商量“自费周边转转”显然不是确需延长在国（境）外期限或者确需变更出访、考察、学习路线的合理事由，张某未经批准擅自同意延长在国（境）外期限、变更路线，存在触犯国家外事工作纪律的明显主观故意；从客观上看，张某因公临时出国，批准方案明确出访地点仅为出访城市，时间严格限定在3月11日至15日，张某擅自同意延长返程时间至3月17日，并带领团组人员到未经批准的周边城市参观游览，其行为违反外事工作纪律，违背了国（境）外公务管理的刚性要求，侵犯的是党和国家对出国（境）团组及个人的正常管理秩序。

        第一种观点片面强调张某“没有增加公务差旅费用”，从而认为情有可原，未正确认识外事工作纪律的严肃性，也未精准把握《条例》的立规本意。《条例》对所涉行为的规制是以行为论，不管行为人基于何种目的实施了该行为、有无后果和影响，均应认定为违反规定。“自费参观”也不能成为张某等人违反工作纪律的“挡箭牌”。

        根据财政部等部门联合制定的《加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》第九条规定，“财务部门应进一步严格对因公出国（境）团组的经费核销管理。对因公出国（境）团组提供的出国（境）任务批件、护照（包括签证和出入境记录）复印件及有效费用明细票据进行认真审核，严格按照批准的出国（境）团组人数、天数、出国路线、经费计划以及有关的经费开支标准等进行核销，不得核销与公务活动无关的开支和计划外发生的费用，不得核销虚假费用单据”。张某等人擅自延长在国（境）外期限参观游览的费用属于计划外发生、不得核销的费用。需要注意的是，实践中还可能存在其他的违纪情节，如因公临时出国（境）人员回国后，通过虚列行程等方式报销其旅游期间的交通费及食宿费等，这同时构成了违反廉洁纪律行为。

        三、明确划分责任

        依据《条例》第一百四十七条规定，对因公临时出国（境）期间擅自延长在国（境）外期限、变更路线的直接责任者和领导责任者进行处理，如提出建议的人员、作出决定的团（组）主要负责人和参与作出决定的其他人员等。本案中，张某作为团组主要负责人，带队不力、律己不严，擅自延长在国（境）外期限、变更路线，带队开展参观游览，应当承担直接责任和领导责任，其他参与人员承担直接责任。

        （徐安 马欢 作者单位：中央和国家机关纪检监察工委；中央广播电视总台机关纪委）